La potestad sancionadora: los principios de la Ley 40 y el procedimiento de la Ley 39

142 convocatorias piden esta materia, y tiene una dificultad que no es suya: la reforma de 2015 la partió en dos leyes, y encima de una forma poco intuitiva.

Y ojo con lo segundo: en la Ley 39/2015 no hay un título del procedimiento sancionador. Lo que hay son apartados especiales metidos dentro de artículos generales —el 63 y 64 en el inicio, el 77 en la prueba, el 85 en la terminación, el 90 en la resolución—. Por eso las preguntas citan artículos que parecen no venir a cuento, como «Terminación» o «Medios y período de prueba».

Los siete principios, uno por artículo

1. Legalidad (art. 25)

La potestad sancionadora «se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley». Y en las entidades locales, además, «de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985» —el título que permite a los ayuntamientos tipificar infracciones en sus ordenanzas—.

El matiz que decide la pregunta: la POTESTAD la crea una ley (25.1), pero su EJERCICIO corresponde a los órganos que la tengan atribuida «por disposición de rango legal o reglamentario» (25.2). El reparto interno sí puede hacerlo un reglamento.

Y dos reglas de ámbito:

• Sí se aplica a la potestad disciplinaria sobre el personal, «cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo» (25.3). Funcionarios y laborales.
• No se aplica a quienes estén vinculados por la legislación de contratos del sector público ni por la patrimonial (25.4).

2. Irretroactividad (art. 26)

Regla y excepción, y la excepción es lo que se pregunta:

• 26.1 — Se aplican las disposiciones vigentes cuando se produjeron los hechos.
• 26.2 — Pero retroactúan «en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor», y en tres planos: la tipificación, la sanción y sus plazos de prescripción. Con una frase que amplía mucho el alcance: «incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición».

3. Tipicidad (art. 27)

Solo son infracciones las vulneraciones «previstas como tales infracciones por una Ley», y la ley las clasifica en leves, graves y muy graves. Tres grados, siempre.

Dos límites que se preguntan:

• Los reglamentos pueden especificar y graduar, pero «sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla» (27.3).
• «Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica» (27.4). Si la conducta no está descrita, no hay infracción, y parecerse no vale.

4. Responsabilidad (art. 28)

A título de dolo o culpa. No hay responsabilidad objetiva en materia sancionadora —y este es un buen sitio para contrastarlo con la responsabilidad patrimonial, donde el funcionamiento «normal o anormal» ya genera el deber de indemnizar—.

Quiénes pueden ser sancionados: personas físicas y jurídicas, y cuando una ley les reconozca capacidad de obrar, «los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos».

5. Proporcionalidad (art. 29)

Empieza con la prohibición que viene del artículo 25.3 de la Constitución:

«Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad.»

Lo de «subsidiariamente» es lo importante: tampoco cabe arresto por multa impagada, que es algo que sí puede hacer un juez penal.

Y el criterio para el legislador (29.2): la infracción no puede resultar más beneficiosa que cumplir la norma.

Los cuatro criterios de graduación (29.3):

1. El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.
2. La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
3. La naturaleza de los perjuicios causados.
4. La reincidencia: cometer «en el término de un año más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa». Tres elementos, y sin firmeza no hay reincidencia.

Dos reglas más, que se confunden entre sí:

Y el 29.4 permite al órgano competente imponer la sanción en el grado inferior cuando lo justifique la adecuación a la gravedad del hecho.

6. Prescripción (art. 30): las dos series

Estos plazos son supletorios: se aplican solo «si las leyes que las establezcan no fijan plazos de prescripción».

Solo se diferencian en las leves, y ahí es donde se pierde el punto: seis meses la infracción, un año la sanción. Lo demás coincide.

Desde cuándo cuentan:

• Infracciones: desde el día en que se cometió; en las continuadas o permanentes, «desde que finalizó la conducta infractora».
• Sanciones: desde el día siguiente a que sea ejecutable la resolución, o a que haya transcurrido el plazo para recurrirla. Y en caso de desestimación presunta de una alzada, desde el día siguiente al fin del plazo para resolverla.

La interrupción, con su detalle más preguntado: iniciar el procedimiento con conocimiento del interesado interrumpe la prescripción, pero el plazo se reinicia si el expediente está paralizado más de UN MES por causa no imputable al presunto responsable.

7. Concurrencia — «non bis in idem» (art. 31)

No pueden sancionarse hechos ya sancionados penal o administrativamente cuando haya identidad de sujeto, hecho y fundamento. Las tres a la vez: si falta una, sí cabe sancionar —de ahí que un mismo hecho pueda dar sanción penal al conductor y administrativa al titular del vehículo—.

Y el caso europeo (31.2): si un órgano de la UE ya sancionó los mismos hechos sin identidad de sujeto y fundamento, hay que tenerlo en cuenta para graduar, «pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción».